卫星导航立法严重滞后-建设“法治北斗”为当下之急

　　北斗卫星导航系统作为国家重大时空基础设施，是军民融合的典型工程，涉及国家安全以及经济社会建设的方方面面，关系到国内国外“千家万户”的种种利益，必然要求运用法治思维和法治方式进行建设。

　　近日，卫星导航立法院士专家座谈会在京召开。会上，北京航空航天大学军民融合政策法规研究中心主任杨君琳提出加快卫星导航立法的建议。

　　杨君琳认为，按照建设“法治北斗”的目标要求，应加快构建我国卫星导航的法规制度体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系，将北斗卫星导航建设、发展、推广以及应用的每一个环节都纳入法治轨道，保障国家卫星导航系统依法建设、依法管理、依法运行。

　　完成卫星导航条例起草工作

　　在谈到我国卫星导航政策法规建设时，杨君琳介绍，党中央、国务院、中央军委和地方各级政府高度关注北斗卫星导航系统，相继出台了一系列促进和推进北斗卫星导航系统建设、发展、推广、应用的政策制度。如2013年8月国务院发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，明确将北斗应用作为国家重点培育的信息消费领域予以支持;2013年9月26日国务院办公厅印发《国家卫星导航产业中长期发展规划》，从国家层面对卫星导航产业的长期发展进行了总体部署，提出了相关政策法规方面的总体要求，为北斗产业发展提供了国家宏观政策指导;2014年3月国务院办公厅发布《关于促进地理信息产业发展的意见》，加快北斗卫星导航系统在民用领域的推广应用和产业化发展，维护国家安全和利益。

　　政策先行，部门行业区域指导性文件相继出台。据介绍，2005年国家发改委、原国防科工委联合发出《关于加速推进北斗导航系统应用有关工作的通知》;2007年国家发改委与原国防科工委联合发布《促进卫星应用产业发展的若干意见》;2008年工信部出台《卫星导航应用产业“十一五”投资指南》;2012年科技部发布《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》，对我国导航与位置服务科技发展进行了总体规划，明确了发展目标、重点任务和保障措施;2013年农业部、财政部《2013年农业机械购置补贴实施指导意见》，将农业用北斗终端(含渔船用)列为精准农业设备，列入农业机械购置补贴目录;2014年国家测绘地理信息局出台《国家测绘地理信息局关于北斗卫星导航系统推广应用的若干意见》。

　　此外，北京、上海、深圳、湖北等地区先后出台了相关北斗卫星导航实施方案，提出各地区北斗政策法规建设的具体举措。

　　卫星导航法规建设空白正在填补。杨君琳告诉《法制日报》记者，鉴于我国北斗卫星导航系统的特殊战略地位，我国近年来已经同步启动该领域的专项立法工作。根据2016年4月国务院办公厅发布《国务院2016年立法工作计划》，《中华人民共和国卫星导航条例》(以下简称《条例》)被列入“有关实施国家安全战略维护国家安全的立法项目”。目前，由杨长风总设计师为组长、军地20多个部门代表专家组成的起草工作组，经广泛调研和座谈研讨，已基本完成《条例》的草案拟制工作。

　　据了解，《条例》是全面规范国家卫星导航系统的建设和应用管理以及规范外国卫星导航系统在中国境内应用管理的国防行政基本法规，也是实施军民融合发展战略、构建军民融合式卫星导航法律制度的专项国防行政法规，同时又是构建军民融合法律制度体系的重要组成部分。

　　立法仍严重滞后于技术发展

　　尽管我国卫星导航在法规制度建设上取得了一些成就，但仍处于立法严重滞后于技术的境地。其中，北斗系统缺乏配套的法治系统支撑是最大的痛点，未来法治体系不完善将成为制约北斗走向世界的重要瓶颈。

　　“单从立法上看，就存在着法规体系缺乏、顶层法规缺位、法规零散等问题，与依法治国以及北斗系统规范化建设、产业化发展的需要不相适应，而且也没有构建出一个门类齐全、层级清晰、相互配套、和谐统一、科学合理的卫星导航法规制度体系。”杨君琳具体指出了以下几方面的不足：

　　立法缺乏顶层设计。国家尚未对卫星导航法规体系的主要架构，与现行的国家法律、法规、军事法规的关系，与卫星导航国际条约的关系以及有关卫星导航的配套法规制度等有明确的立法顶层设计。法规政策分散化、碎片化的矛盾仍比较突出，尚没有形成合力。

　　立法存在空白。我国各级组织机构颁布的各类文件均未明确北斗卫星导航系统的法律地位，未对北斗导航的服务内容、质量标准、生产标准等作出明确统一规定。

　　管理模式尚未理顺。当前卫星导航管理体制存在多头管理、管理权责划分不清等问题，在跨境、跨国应用管理等方面仍存在一定的模糊空间，在服务开通、数据传输、安全保护、频谱信号保护等方面尚无法完全适应行业的需要。

　　“制定《条例》刻不容缓。”杨君琳认为，北斗系统的建设和管理需要政策法规保障，其应用和推广离不开政策法规支持，北斗系统推进军民融合深度发展也急需立法保障，而且开展国际发展与合作更需要国内立法支撑。

　　首先，北斗系统的建设和管理需要政策法规保障。北斗系统建设工程量大、涉及部门多、管理项目种类多而繁杂，因其具有技术性与专业性强的特征，因此对相关部门的管理与协作提出了较高的要求。如何确保对北斗系统进行高效而规范地管理，这就需要国家顶层法律、法规和政策性文件予以明确规定。

　　其次，北斗系统的应用和推广也离不开政策法规支持。近年来，伴随着北斗应用产业的迅猛发展，与之相关的政策法规相对滞后于产业的现象不断显现。北斗产业的发展既要扶持、也要规范，具体制定什么样的政策能够更好地帮助中国企业迎接挑战、如何在国际竞争占据有利地位仍需要进一步研究;与此同时，如何制定合理政策、规避企业风险、营造良好的竞争与合作环境，也是下一步北斗应用领域政策法规制定需要关注的重点和要点。

　　再次，北斗系统推进军民融合深度发展也急需立法保障。目前，北斗政策法规、标准知识产权等仍不健全、不配套、不衔接，造成“民参军”“军转民”渠道不顺畅，需要相关政策法律法规更好地指导和规范北斗军民融合的建设、管理和应用。

　　最后，北斗系统开展国际发展与合作更需要国内立法支撑。随着我国“一带一路”倡议的深入推进，北斗技术和北斗产品将进一步与国际接轨，为了保障我国卫星导航技术能够有效实现与其他卫星导航系统的兼容与合作，更好地走向国际市场，我们必须要遵循国际规则，制定相应的法律法规，为北斗在国际层面开展合作保驾护航。

　　尽早建设“法治北斗”制度体系

　　据了解，《条例》自列入国务院立法工作计划以来，党和国家、军队有关部门高度重视《条例》的起草工作，多次听取相关情况汇报，在充分肯定研究起草成果的同时，强调“条例是国家立法，一定要站在国家的高度进行立法”。

　　一年多以来，起草工作组严格按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，坚持问题导向，有序推进《条例》的立法工作。

　　《条例》起草工作从中国卫星导航的实际出发，梳理出中国卫星导航立法在体制机制、权限划分、权利义务分配、责任明晰等方面面临的问题，直击阻碍卫星导航发展的体制痛点，着力解决影响卫星导航建设的制度难点，疏通制约RTK测量仪器等卫星导航应用的政策堵点，以确保条例真正能够发挥应有的规范和引导作用。

　　对于建设“法治北斗”，杨君琳有自己的设想。在她看来，《条例》的最终出台解决的只是有法可依的问题，从中国卫星导航长远健康发展看，还必须以此为起点，尽早着手“法治北斗”建设之路。为此，必须紧贴北斗建设和应用的实际需要，从法规制度体系、法治实施体系、法治保障体系和法治监督体系全力建设“法治北斗”，最终形成科学合理、有序运行、高效权威的北斗卫星导航法治系统。

　　一是构建完善的北斗法规制度体系。完善卫星导航法规制度体系，要注重科学筹划、加强顶层设计，坚持立法先行，尽快发布《条例》，相关配套规章同步进行，发挥立法的引领和推动作用，形成层次关系明晰、类别划分合理、规范具体明确、规定详细周密的卫星导航法规制度体系，解决卫星导航系统各个方面有法可依的问题。

　　二是构建高效的法治北斗实施体系。要坚持依法管理卫星导航系统，抓好各项法规制度的贯彻执行，明确各级机关各个部门的职责权限，完善法规制度贯彻执行的程序，严格责任追究和问责机制，着力提高卫星导航法规制度的执行力。同时，做好卫星导航涉法涉诉工作，尤其是要做好北斗涉外诉讼应对，运用司法手段维护好国家利益。

　　三是构建严密的北斗法治监督体系。北斗的建设、管理和应用，涉及十分复杂的权力主体和权利主体，相关法规制度的落实离不开有效的监督。要加强对北斗建设、发展、运用、推广等各个领域、各个环节的权力监督，进一步强化法律对权力运行的监督，防止北斗建设管理中权力失范、权力腐败;要突出对相关运营方和企事业单位执行法规制度的监督重点，加大监督力度，完善监督机制，提升监督能力;要加强对针对北斗的违法犯罪惩治力度，监督相关执法和司法机关依法履职尽责，以更加有力有效的法律监督促进形成严密的北斗法治监督体系。

　　四是构建有力的北斗法律保障体系。要面向北斗导航用户，运用各种方式开展北斗法治宣传教育，适时组织各种法治培训，强化法治理念和法治素养。要激励国内外卫星导航法治理论研究，有计划、分步骤地开展卫星导航法治理论和实践问题，广泛开展卫星导航政策法规国际合作与学术活动，加大国际交流和法理斗争力度，抢占全球卫星导航的战略制高点和国际条约制定的话语权。建设北斗政策法规的智库平台，吸收精通国内法、国际法的高端综合型卫星导航法律人才，开展卫星导航的战略和政策导向的前瞻性、战略性、创新性研究，支撑解决卫星导航各个阶段各项工作面临的各种法律问题，真正发挥法律保障作用。